基于制度优化的施工图审查改革探索
——南京江北新区的改革实践新路径

南京市江北新区管理委员会建设与交通局 敬瑞龙

南京江北新区建设工程设计施工图审查中心 张丰

施工图审查制度改革，是当前工程建设项目审批制度改革的重要内容之一。2018年，国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号），将南京市列为全国16个试点地区之一。南京江北新区作为全国第13个、江苏省唯一的国家级新区，积极响应工程建设项目审批制度改革要求，结合地区实际，积极开展施工图审查改革探索。经过系统调研，2018年-2019年上半年，南京江北新区房屋建筑工程施工图设计文件初审合格率为0%、平均违反强制性条文高达8.26条/项。在这一勘察设计质量现状下，南京江北新区管委会建设与交通局提出以“问题导向、放管并重、依法改革”的施工图审查改革原则，于2019年7月编制出台了《南京江北新区建设工程施工图设计文件审查改革实施细则（试行）》，在不放松对建设工程勘察设计质量安全把关的前提下，推行技术审查与行政审批分离等改革措施，实现技术审查“零”占用行政审批时长，将建设项目实质性开工时间大幅提前，从制度优化角度探索出一条施工图审查改革的路径。实践证明，通过成体系的制度优化，可在满足营商环境优化要求的同时，达到不放松质量安全底线把关的目的，是有效稳妥的施工图审查改革路径之一。

改革面临的问题梳理与原因分析

南京江北新区施工图审查制度模式，是典型的江苏公益服务型审图模式，坚持由政府主导下的专属审图机构进行施工图审查，未引入市场化竞争。在这一背景下，施工图审查改革范围控制在优化既有制度运行程序层面，以响应工程建设项目审批制度改革要求、解决地区营商环境优化面临的突出问题为目标。

如何在确保建设项目质量安全的前提下让项目更早开工，是工程建设项目审批制度改革的核心。通过组织座谈交流、工作流程分析、专家访谈等汇总统计发现，南京江北新区施工图审查制度运行迫切需要优化解决的问题主要集中在以下3个方面：一是施工图审查周期较长，严重影响项目行政审批速度；二是技术审查意见独断现象普遍，标准尺度随意性较大；三是多图联审形式化、多部门提交审查图纸现象依旧存在。

造成上述问题的客观原因是多方面、多层次的，从营商环境优化与制度绩效提升角度分析，施工图审查制度自身运行方面的原因主要包括以下几个方面：

一是工程规划许可证作为前置政策性要件，导致施工图审查周期直接成为项目行政审批的延滞时长。施工图技术审查周期包含施工图的首审、设计单位的多轮整改及多轮复审等，客观上需要一定的工作时长以保证审图质量，不能够无限压缩。当前，施工图审查事项已从本质上过渡为中介技术服务，但实质上依旧按照行政审批模式操作。同时，由于施工图审查事项环节介于工程规划许可与施工许可之间，且将结果文件互相设为受理要件。审图这一耗时较长的技术服务事项，往往被硬性置于常规仅一周左右的行政审批空档之间，成为审图“耗时”问题的关键所在。据统计，2018年-2019年上半年，南京江北新区一般房建项目《工程规划许可证》颁发日期与《施工图审查合格书》颁发日期平均间隔达33个工作日，成为项目开工前耗时最长的审批事项，严重制约了项目整体实施进度。同时，由于政策性审查难以满足进件要求、设计质量低下需多轮整改复审、整体报审要求无法满足大型项目分段审查诉求等多层次因素的存在，进一步加剧了审图耗时延长方面的矛盾。

二是技术审查尺度不统一，个别审查人员“水平不高架子高”，制度缺失技术争议解决机制。除《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条规定的技术审查内容外，审图机构审查人员目前还普遍存在将技术审查内容扩大、审查标准和尺度不统一、审查人员夹杂个人看法和优化性建议、过度审查等现象，严重影响了勘察设计机构正常工程勘察设计的开展。据统计，对于近半数项目的施工图审查意见，各方都会存有异议，在整改复审过程中，审图机构又具有绝对的判定权，这种技术“一言堂”的做法，有违施工图审查制度设立的初心。

三是“多审合一”执行不彻底，形式化的物理合并，并未实现服务效率的显著提升。2018年，国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）提出“将消防设计审核、人防设计审查等技术审查并入施工图设计文件审查”。2018年底，住建部在新修订的《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》中新增了“消防安全性、人防工程（不含人防指挥工程）防护安全性”等施工图审查内容要求，但地区内“联审”做法却相对形式化，图纸审查仅形式上由一个窗口进件，实则还是分多部门审查，存在审查边界和责任不清、重复审查或出现真空区等问题。复审和技术争议也是由多部门各自处理，建设单位“多跑腿”问题并未得到实质性解决。

施工图审查制度运行迫切需要优化解决的问题主要集中在以下3个方面：一是施工图审查周期较长，严重影响项目行政审批速度；二是技术审查意见独断现象普遍，标准尺度随意性较大；三是多图联审形式化、多部门提交审查图纸现象依旧存在。

主要改革措施

弱化政策性审查，将施工图技术审查前置

在施工图审查受理环节，通过采取告知承诺制，取消对《工程规划许可证》的要件要求，将施工图审查事项从行政审批关键路径中移除。项目建设单位在规划方案稳定并主动申请签署告知承诺书后即可报审施工图，通过弱化这一政策性审查要求，使施工图技术审查与项目规划许可手续实现并行办理。在项目施工图技术性审查通过、领取《施工图审查合格书》时，核查工程规划许可指标，如有小范围不一致情况，由建设单位按承诺要求在现场施工前以设计变更形式作出修正。

缩小并严格规范技术审查内容

缩小施工图技术审查内容，要求施工图审查人员不得过分干预工程勘察设计。对于施工图设计文件中未违反工程建设强制性条文、未违反各级建设行政主管部门发布的施工图审查要点、不直接影响安全及设计深度的问题，审图人员不得作为技术审查内容，由勘察设计机构自行承担设计质量主体责任。审图机构不得随意扩大技术审查范围，审查人员不得提出超出审查范围及无规范依据的个人看法和设计优化性审查意见。

推动“联审”往“一体化”转变

将消防设计审查、人防设计审查实质性地并入施工图设计文件审查，在前期开展“多图联审”的基础上，由审图机构通过自主招聘具备人防工程施工图审查资格的审图人员、开展现有审图人员人防工程防护安全性与消防安全性审查培训、开发一体化数字审图平台、技术审查结论多部门采信等方式，实现多图实质性融合及不见面在线审图服务，实现由多部门“联审”向审图机构“一家受理、一家审查、一家发证、一家解决争议并承担责任”实质一体化的转变。

推行分阶段施工图审查

基于工程建设的客观实际，建立分阶段进行施工图审查的节点先期服务机制，对项目桩基等分阶段开展技术审查工作，推动地下部分先行开工，利用地下工程实施期间细化完善上部主体设计与上部施工图审查工作，实现项目开工进度与技术审查的“两不误”。

建立技术争议沟通裁定机制

建立技术人员、审图机构、行政主管部门三级技术争议沟通裁定机制，审图意见形成后，由审图机构组织首轮意见沟通会。对于仍存争议的问题，可通过行业专家会审、申请主管部门裁定的形式解决，确保项目建设单位、设计单位对审图机构出具的审图意见有畅通的申辩渠道，维护审图工作的公平公正性。

缩小施工图技术审查内容，要求施工图审查人员不得过分干预工程勘察设计。对于施工图设计文件中未违反工程建设强制性条文、未违反各级建设行政主管部门发布的施工图审查要点、不直接影响安全及设计深度的问题，审图人员不得作为技术审查内容，由勘察设计机构自行承担设计质量主体责任。

改革阶段性成效

南京江北新区施工图审查改革实践近一年来，取得的阶段性成效主要表现在以下几个方面：

一是实现了图纸技术审查“零”占用行政审批时长，项目开工时间可提前一个月以上。通过告知承诺方式取消《工程规划许可证》要件后，施工图技术审查实现与部分规划阶段事项同步开展，部分试点项目在《工程规划许可证》颁发前就已通过施工图技术审查，《工程规划许可证》核发当天即可领取《施工图审查合格证》，极大地缩减了项目审批时长。截至2020年上半年，南京江北新区27个改革试点项目工程规划许可证颁发日期与施工图审查合格书颁发日期间隔平均仅6个工作日，较改革前的33个工作日缩短近82%，项目开工时间得以大幅提前。

二是消防、人防技术审查实质性并入，变物理“联审”为真正“一体化”。将消防、人防技术审查实质性并入施工图审查，实现“进一家门、找一家人、办一家事”，并将事项全流程数字化。建设单位由以前要对接多部门、多机构的审查方式，变为只需对接一家审图机构，并可在线办理全部事项，较改革前在人力、物力、时间等方面大幅减少了资源耗费，且实现了审图与质安监机构在线联动开展工程质量监管的新机制。新冠肺炎疫情暴发以来，南京江北新区通过在线一体化审图，实现了完全不见面审图服务，成为助力复工复产的重要抓手之一。

三是开展桩基先行服务，助力项目更快一步开工。改革实践以来，南京江北新区名医中心、国际科技创新中心、国际会议中心、中心区地下空间等20余项建设项目，已通过桩基先行技术审查的形式先行开工，项目建设周期得以再进一步缩短。

四是无规范依据审查意见大幅减少，行业公正性在一定程度上有所提升。自缩小并规范技术审查范围、建立争议沟通裁定机制以来，施工图审查意见中无规范依据的审查意见大幅减少，审图机构累计主动组织技术沟通释疑会约60余场次。对于个别项目释疑后仍存争议的情况，经行业专家会审后也随即得到解决，尚未遇到需向业务主管部门申请裁定的情况。这一多途径、多方式的沟通、会审与裁定机制，在一定程度上提升了施工图技术审查的公平公正性，也形成了审图人员与勘察设计行业一线技术人员的前沿交流平台，成为互相促进、助推行业技术提升的有效途径。

反思与展望

根据制度变迁理论，制度变迁是制度供给与制度需求双方共同作用的结果，制度变化变更是优化的形式，取消与替换则是打破的结果表现，都是满足在一定客观背景条件下的改革路径。当前，施工图审查制度改革需准确分析制度供需双方的核心诉求，准确认识地区勘察设计质量现状与施工图审查制度运行现状，因地制宜，从保证勘察设计质量安全与国家工程建设标准规范得到有效执行的角度，积极探索将施工图审查去行政化，回归技术审查制度的初心，维持制度的公益性与行业监管属性，不断寻求与行政审批效能提升、勘察设计行业监管形式之间的科学平衡。

南京江北新区施工图审查改革实践，是在现有法律法规框架内从制度优化角度进行的一次探索，在一定程度上能够解决当前行业对审图制度的争议问题，但也同时产生了如规划许可告知承诺后带来的后期核查与变更、技术争议裁定机制实施有效性等问题，有待进一步完善。此项改革实践也并未改变制度的设定本质，施工图审查制度的性质与定位、法律责任与监管机制、对勘察设计行业的监督与提升作用、制度成效的科学评判等，仍是改革的内在推动力与更深层次问题，还有待进一步研究与探索。